۸ مانـع برای حل مسـاله اشتـغال/ آسیب‌شناسی سیاست‌های اشتغال زایی
هورنیوز – برخلاف آن چه سال‌ها سیاستمداران اقتصادی تصور می‌کردند، سیاست‌های رشد، الزاماً منجر به ایجاد اشتغال در کشورها نشده است. همین عارضه گریبانگیر اقتصاد کشور ما هم بوده و مجموعه‌ای از عوامل اقتصادی و اجتماعی، در نهایت سبب شده است تا رشد‌های اقتصادی ولو بالای ۱۰ درصدی، نتواند آن طور که انتظار می‌رود، بر کاهش نرخ بیکاری و نیز فراگیری تبعات رشد اقتصادی در کل کشور موثر باشد.
«حسین رجب پور» کارشناس گروه توسعه مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن تاکید بر ضرورت اتخاذ راهبردهای توسعه اشتغال زا در برنامه‌های توسعه و بخصوص برنامه ششم، تحولات ساختاری بازار کار و نتایج طرح‌های اشتغال زایی در یک روند بلند مدت گذشته را تشریح کرد. وی با تاکید بر این که ما تاکنون راهبرد رشد اشتغال زا در کشور نداشته ایم، می‌گوید: برای حل مسئله اشتغال، ناچار به حل مشکلاتی از قبیل کارآفرینی، حقوق مالکیت، رقابت پذیری، توسعه مهارت‌های مدیریتی، انتخاب بخش‌های پیشران، اصلاح نظام تامین مالی، اصلاح قوانین کسب و کار و حمایت‌های نظارت شده و به دور از رانت جویی هستیم. در ادامه، گزیده‌ای از این گفت و گو را می‌خوانیم.
واقعیاتی از تحولات بازار کار در ایران
برای بررسی تحولات بازار کار، می‌توان آن را از مناظر گوناگون مانند تحولات جمعیت، نرخ مشارکت، نرخ بیکاری، مهارت‌های نیروی انسانی، وضعیت گروه‌های شغلی و تغییرات بخشی اشتغال مد نظر قرار داد. با بررسی این متغیرها، نکات زیر درباره ویژگی‌های بلندمدت بازار کار، به دست می‌آید.بازار کار با عرضه نیروی کار که توسط تحولات جمعیت تعیین می‌شود، مرتبط است. برونداد این بازار بر جمعیت را نیز می‌توان در درآمد سرانه ملاحظه کرد. با این وجود، مروری بر تحولات جمعیت بیانگر این است که در ۵۰ سال اخیر رشد‌های جمعیت بالای ۲ درصد داشته ایم. در حوزه جمعیت شهرنشینی این رشد شدیدتر بوده است.
به خصوص در بازه سال‌های ۶۵ -۵۶ رشد ۴ درصدی جمعیت را در شهر‌ها داشته ایم. از سوی دیگر درآمد سرانه نیز در سال‌هایی به شدت منفی بوده است. در سال‌های ۸۵-۸۱ بیشترین رشد درآمد سرانه بعد از انقلاب را داشته ایم و برای سال‌های قبل از انقلاب نیز در فاصله سال‌های ۴۶ تا ۵۵ این رشد بیشتر بوده است. این موارد در جدول زیر نشان داده شده است.
تناقض کاهش نرخ مشارکت طی فرایند‌ها و برنامه‌های توسعه: یکی از تناقضات بازار کار در ایران طی فرایند توسعه این است که به جای آن که نرخ مشارکت بیشتر شود، از ۴۷ درصد به ۳۸ درصد رسیده است. لذا به جای این که برنامه‌های توسعه‌ای، افراد بیشتری را نسبت به کل جمعیت ، مشتاق کار کردن کند، کمتر کرده است. لذا آمارها و اطلاعات نشان می‌دهد نرخ مشارکت در ایران کمتر از ۴۰درصد است، این نرخ در کشورهای در حال توسعه ۵۰ درصد است و در کشورهای پیشرفته به ۷۰ درصد می‌رسد. از تبعات این پدیده می‌توان به فشار بر نیروی کار اشاره کرد. در ایران تقریبا به ازای هر ۳ نفر، یک نفر کار می‌کند، این نشانگر فشار کاری زیادی بر نیروی کار است.
اگر بار تکفل را بررسی کنیم، با این مسئله مواجه خواهیم شد که در سال ۳۵ ،این بار ۳,۲ درصد و در سال ۹۰ ، ۳.۱ درصد بوده است. جداول زیر، تغییرات نرخ مشارکت و نیز بار تکفل در بازه‌های زمانی ۱۰ ساله از سال ۳۵ را نشان می‌دهد.
یکی دیگر از واقعیات بازار کار در ایران، پایین بودن نرخ مشارکت زنان است. در این باره با این که نرخ مشارکت زنان در تحصیل ، بالای ۵۰ درصد بوده و همچنین نرخ شهرنشینی ۳۰ تا ۷۰ درصد افزایش پیدا کرده است، اما نرخ اشتغال زنان افزایش محسوسی نداشته است. این مسئله خود یکی از دلایل بالا بودن نرخ بیکاری است، به این علت که تعداد زیادی از جمعیت دارای شرایط اشتغال وارد بازار کار نمی‌شوند و غیر فعال هستند. این در حالی است که پیش از این در فضای روستایی و کشاورزی زنان مشارکت داشتند اما در بخش شهرنشینی این مسئله از بین رفته است. ضمن این که نرخ بیکاری زنان ۲۵ درصد است که باز به این معناست که حتی اگر جویای شغل هم بوده اند، شغلی نیافته اند.
اما از منظر بخشی، مروری بر داده‌های اشتغال در بخش‌های مختلف اقتصاد ایران بیانگر تمایل به توسعه خدمات و نه صنعتی شدن در اقتصاد ایران است. (نمودار پایین)
جالب اینجاست در کتابی که در سال ۴۰ گروهی از مشاوران دانشگاه‌ها روارد آمریکا درباره اقتصاد ایران نوشته اند، به این موضوع اشاره شده که گرایش ساختاری در ایران به گونه‌ای است که فعالیت صنعتی شکل نخواهد گرفت. در این راستا، اگر چه خدمات به دو نوع مولد و غیر مولد تقسیم می‌شود، با این حال وقتی به این نوع اشتغال خدمات در ایران نگاه می‌کنیم، خدمات غیرمولد و فعالیت‌ها نامشخص است.
همان گونه که نمودار تغییرات اشتغال در زیربخش خدمات نشان می‌دهد، فعالیت‌های نامشخص، سهم عمده‌ای در زیرگروه‌های خدمات دارند. یکی از دلایل این فعالیت‌های نامشخص ، مسئله کتمان در آمارگیری است اما این مسئله به این معنا نیست که تنها به این دلیل است. در اصطلاح به فعالیت‌های نامشخص مانند کسب و کارهای غیر رسمی‌و اقتصاد سیاه، فعالیت‌های انگلی گفته می‌شود.
تناقض‌های مشاهده شده در حوزه اشتغال، با روند توسعه کشور
در مجموع با توجه به واقعیت‌های بالا، می‌توان به مجموعه‌ای از تناقض‌های موجود در بازار کار کشور بر خلاف روندهای توسعه کشور اشاره کرد. موضوعی که ابعاد ضرورت اتخاذ سیاست‌های رشد اشتغال زا را آشکار می‌سازد:
۱. افزایش رشد شهرنشینی و تحصیلات، اما کاهش نرخ مشارکت
۲. دو برابر شدن درآمد سرانه اما تحول نیافتن ساختار معیشت خانوارها
۳. رشد سهم جمعیت شهری و افزایش بی سابقه نرخ سواد به همراه رشد بی سابقه تحصیل زنان اما تحول نیافتن نرخ مشارکت زنان
۴. رشد تحصیلات عالی اما رشد به کارگیری دارندگان مدارج عالی در مشاغل کاملاً غیرتخصصی
۵. برنامه ریزی برای گسترش بخش رسمی اما رشد بخش غیررسمی
۶. رشد منابع و تسهیلات پرداختی برای اشتغال زایی اما کاهش اشتغال زایی
بر این اساس می‌توان گفت که راهبردهای رشد، به طور عمده غیر اشتغال زا بوده اند. موضوعی که سبب تحمیل فشارهای ساختاری و اجتماعی به نیروی کار شده است. فشارهای ساختاری منجر به روی آوردن به مشاغل نامرتبط و نیز فشارهای اجتماعی منتج به افزایش آسیب‌های اجتماعی شده است.
برنامه‌های توسعه، بی اثر بر اشتغال
جدا از روندهای بالا، مروری بر نقش و عملکرد برنامه‌های توسعه، بیانگر این است که در کل، این برنامه‌ها در حوزه اشتغال زایی عملکرد موفقی نداشته است. خلاصه‌ای از عملکرد این برنامه‌ها در زیر آمده است:
۱. برنامه اول (۱۳۷۲-۱۳۶۸): شاید بتوان برنامه اول را تنها برنامه موفق در راستای اشتغال زایی دانست. در این برنامه به علت شوک اقتصادی بعد از جنگ و استفاده از ظرفیت‌های موجود، سالانه ۴۷۴ هزار شغل ایجاد شد که از اهداف پیش بینی شده در برنامه (۳۹۴ هزار شغل) بیشتر بود.
۲. برنامه دوم (۱۳۷۸-۱۳۷۴): در برنامه دوم توسعه به طور متوسط سالانه ۲۶۱ هزار فرصت شغلی ایجاد شد. این در حالی بود که هدف گذاری برنامه سالانه ۴۰۴ هزار شغل بود.
۳. برنامه سوم (۱۳۸۳-۱۳۷۹): در برنامه سوم همزمان با افزایش درآمد‌های نفتی می‌توان گفت مدیریت منسجم‌تری که در اقتصاد ایران حاکم بود، منجر به بهبود وضعیت اشتغال در کشور شد. با این حال در بهترین حالت، اشتغال ۶۵۰هزار نفری ایجاد شد که باز نسبت به اهداف سالانه ۷۶۵ هزار نفری اشتغال در این برنامه فاصله دارد.
۴برنامه چهارم (۱۳۸۹-۱۳۸۴): هدف اشتغال زایی در این برنامه، تا پایان سال ۸۸ سالانه ۹۰۰ هزار فرصت شغلی بود. با این حال عملکردها نشان می‌دهد سالانه ۱۲۰ هزار شغل ایجاد شده و تنها ۱۳,۳ درصد اهداف محقق شده است. در همان سال (۱۳۸۶) همچنین وام‌های بنگاه‌های زود بازده اجرا شد که در ابتدا اعداد بالایی را در اشتغال ثبت کردند، اما با یک بحران اقتصادی، این اشتغال از دست رفت که این موضوع نشان می‌دهد اشتغال ایجاد شده پایدار نبوده است. نکته قابل توجه درباره طرح بنگاه‌های زودبازده این است که در این طرح، بیش از ۲۰ برابر اعتبار طرح ضربتی اشتغال هزینه شد و اعتبار مصوب آن بیش از ۶۰ برابر طرح ضربتی اشتغال بود. با این حال، نتایج حاکی از انحراف بیش از ۶۰ درصدی برنامه مذکور از اهداف اشتغال زایی است به طوری که تا پایان سال ۱۳۸۹ ، به طور تقریبی ۳۰ درصد از منابع و تسهیلات پرداخت شده به طرح‌های مذکور بدون عملکرد مفید بوده یا منحرف شده است.
۵. برنامه پنجم (۱۳۹۴-۱۳۹۰): در برنامه پنجم هم کشور دچار تحریم شد و امکان ایجاد اشتغال فراهم نشد. در میان مواد برنامه پنجم به جز ماده ۸۰ به نظر نمی‌رسد که برنامه‌ای برای مواجهه با مشکل اشتغال وجود داشته باشد. حتی دیده می‌شود که موضوع حمایت از اشتغال، در ماده ۷۶ آن به اتاق بازرگانی سپرده شده و به نوعی دولت در این زمینه از خود سلب مسئولیت کرده است.
راهکارهای ایجاد اشتغال در حل چند مشکل
با توجه به برنامه‌های توسعه، می‌توان وجه مشترک راهبردهای اشتغال زایی تاکنون را در موارد زیر مشاهده کرد لذا هم اینک برای حل مسئله اشتغال، ابتدا ناچار به حل این چند مشکل عمده ایم.
۱. مسلط بودن وجه سیاست‌های اشتغال زایی، مالی – اعتباری (تسهیلات دهی) از طریق تسهیلات تکلیفی بانک‌ها ، اعطای تسهیلات ارزان به تعاونی‌ها و تسهیلات ویژه به موسسه‌های کوچک و وام‌های خوداشتغالی
۲. تعلیق نسبی قوانین کار و معافیت کارفرماها از برخی قوانین حمایتی: این در حالی است که به نظر می‌رسد از بخش عمده‌ای از اقدامات موثر در این حوزه غفلت شده است.
۳. حل مسئله کارآفرینی: اولین مشکل، مسائل کارآفرینی یا حقوق مالکیت است. برای مثال اگر دولت سیاست‌های تنش زا داشته باشد و چشم انداز فعالان اقتصادی برای شروع کار مثبت نباشد، اشتغال رشد نمی‌کند. فعالان اقتصادی درخواست شروع کار دارند اما زیرساخت‌های لازم وجود ندارد.
۴. حل مسئله رقابت پذیری: برای کسب و کار لازم است توانمندی‌های تولیدی افزایش پیدا کند، برای مثال مهارت‌های لازم برای نیروی کار داده و هزینه‌های مبادله کم شود. به طور کلی قیمت تمام شده کاهش پیدا کند.
۵. بهبود مهارت‌های مدیریتی نیز ضرورت دارد که متاسفانه بیشتر صاحبان مشاغل در این مسائل ضعیف هستند. سازمان مدیریت صنعتی وظیفه آموزش این موارد را دارد.
۶. انتخاب بخش‌های پیشران: بحث دیگر این است که اگر دولت بخواهد کسب وکار را رونق بدهد، باید بخش‌های پیشرانی را پیدا کند که با ایجاد آن‌ها اشتغال گسترده‌ای رخ دهد.
۷. اصلاح ساختار تامین مالی: تامین مالی توسعه‌ای در اقتصاد ما به علت اجرای بد تبدیل به یک بحران شده است. به طور مثال نظام بانکی، خود عامل بحران است. در صورتی که بخواهیم توسعه‌ای داشته باشیم، باید تامین مالی مقتضی توسعه نیز داشته باشیم. برای مثال کتاب تامین مالی صنعتی می‌گوید اگر بخواهیم کسب وکار صنعتی شکل بگیرد، با بهره‌های بالای ۱۰-۹ درصد امکان پذیر نیست. این در حالی است که در برنامه توسعه آمده است که نرخ بهره نمی‌تواند متفاوت باشد، اما دستگاه‌ها می‌توانند یارانه سود بدهند، بدین ترتیب کنترل بهره به دستگاه‌ها سپرده و بدین ترتیب راه رانت نیز باز شده است.
۸. اصلاح قوانین کسب و کار: در بحث اصلاح قوانین کسب و کار، کاهش قوانین حمایتی لزوما تعیین کننده نیست. باید راهبرد بلندمدتی تعیین شود و به آن سمت حرکت کنیم. برای مثال بررسی‌ها نشان داده هر مقدار قانون کار را تضعیف کردیم، قدرت خرید نیروی کار کمتر شده است. از طرف دیگر این باعث شده تا تقاضای موثر کاهش پیدا کند و رکود عمیق رخ دهد.
در مجموع با توجه به آسیب روندهای گذشته درباره برنامه‌های اشتغالی، باید گفت که اتخاذ رویکردهای اشتغال زا در برنامه ششم توسعه که هم اینک در ابتدای راه آن هستیم، اهمیت و ضرورت بیش از پیش دارد. با این همه، به نظر می‌رسد برنامه اشتغال فراگیر که چندی پیش توسط دولت ارائه شد، گامی ابتدایی در این مسیر است. موضوعی که البته نحوه اجرای آن، اهمیت صدچندان پیدا خواهد کرد.
